Jorge Camors

Resumen

El artículo describe y analiza el desarrollo de la educación de jóvenes y adultos en Uruguay durante  las últimas décadas y la contribución de la educación no-formal  en el despliegue institucional, metodológico y técnico  de esta modalidad educativa en respuesta a los nuevos desafíos educacionales de la sociedad uruguaya

Palabras Clave: Educación de jóvenes y adultos – políticas educativas – educación no-formal.

 

1.- El compromiso político

El 1 de Marzo del año 2005 asumió un gobierno de izquierda, por primera vez en la historia del país. Se han cumplido ya dos períodos de gobierno y se inicia en estos días un tercero. En la educación, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) definió en el año 2005, y mantuvo su vigencia durante estos primeros 10 años, que la política educativa debería estar orientada a promover “educación para todos a lo largo de toda la vida, en todo el país”.

En este contexto, estaba planteado el desafío de pensar sobre el significado y relevancia de dicho concepto sobre “la educación” y las políticas educativas a formular e implementar. Una de las decisiones tomadas fue ubicar a la educación no formal como parte de las políticas educativas a impulsar en el período que comenzaba para lo cual se creó una Área de Educación No Formal en el MEC. Otro aspecto del mismo desafío era abarcar a todas las personas, en las propuestas educativas.

No se trataba de “inventar” algo, sino de hacer visible lo invisible, de reconocer y legitimar una modalidad de la educación que ya existía y que se desarrollaba con diferentes criterios, con fortalezas y debilidades, logrando distintos tipos de resultados, a través de diversas prácticas y proyectos en instituciones públicas y privadas.

 

Los propósitos eran:

  1. Ampliar y profundizar el concepto de “educación”, más allá de la escuela o educación formal.
  2. Ampliar el derecho de acceso y participación en las propuestas educativas a las personas jóvenes y adultas, en la medida que el concepto de educación, casi exclusivamente asimilado a escuela, no estimulaba la educación a lo largo de la vida de todas las personas. Trascender los contenidos y las formas, hasta el momento pensados para niños, niñas y adolescentes.
  3. Reconocer, apoyar y mejorar la calidad de múltiples experiencias y propuestas existentes o susceptibles de promover, para ampliar el campo de la educación y fortalecer las políticas educativas públicas y universales. Trascender los “muros de la escuela” para vincularse con los diversos intereses, necesidades y problemas de toda la población y la sociedad.

En su momento resultó novedoso este reconocimiento y jerarquización de la educación no formal, en la medida que esta modalidad de la educación no había sido destacada por el Estado, en un país, además, altamente escolarizado a nivel de los niños y niñas, con casi el 100% cursando la educación primaria. En aquel año la cobertura de la educación formal obligatoria, desde los niños y niñas de 5 años más los seis años de educación primaria alcanzaba una cobertura de casi 100%, con el 90% de acceso a la educación media básica obligatoria. El problema más acuciante se encontraba en el abandono de la educación media, donde a medida que se avanza en edad, se van produciendo las desvinculaciones. En aquel año culminan la educación media de seis años, un 33% de los estudiantes, siendo aún menor el porcentaje de quienes culminan a los 18 años y el máximo nivel educativo alcanzado por la población de 25 años o más por tramos de edad, en todo el país, en educación primaria completa era del 40.6% [1]

En este sentido, desde el MEC, a lo largo de los primeros seis meses de la gestión, se convocaron tres grupos de trabajo para abordar la implementación de esta política:

- En primer lugar se convocó al grupo de trabajo en educación no formal, invitando a las instituciones públicas encargadas legalmente de la educación pública. Se invitó a integrar este grupo a la Oficina de UNESCO en Uruguay en base al reconocimiento explícito de su especialidad en educación y de sus competencias en brindar asistencia técnica.

- En segundo lugar se convocó al grupo de trabajo en educación y trabajo invitando a las instituciones públicas encargadas de los temas de juventud y de empleo, así como a representantes de empresarios y trabajadores, y de las entidades privadas de capacitación laboral.

- En tercer lugar, se convocó al grupo de trabajo en educación de adultos, a instancias del Consejo Internacional de Educación de Adultos (ICAE), invitando a las instituciones públicas de la educación formal y  de las políticas sociales, así como a ICAE, REPEM y CEAAL.

Los grupos de trabajo que se conformaron fueron interinstitucionales e intersectoriales, con organizaciones públicas y privadas, que prestaron su colaboración y participaron en la formulación de la política de educación no formal, como parte de las políticas educativas para el período que comenzaba. Los tres grupos participación en el Debate Educativo del año 2006 y en el Congreso Nacional de Educación realizado en diciembre de ese año, presentando propuestas y recomendaciones.

A lo largo de estos años, diversos académicos y especialistas, e instituciones como el Instituto de Hamburgo de UNESCO y CREFAL, fueron invitados a participar y colaborar con ese proceso de reflexión, elaboración de políticas y de formulación y revisión de programas. [2]

Un resultado no buscado, fue la “interpelación” a la educación formal, tal como venía desarrollándose, hasta ese momento. Se puso en discusión el rol de la educación y del educador, su perfil, los métodos y técnicas que se requieren en la educación actual, la centralidad de los sujetos y los cambios que esto genera en la educación, las nociones de proyecto, equipo y dirección. El papel y características del “centro educativo”; las reglas de juego y de participación en el centro y en el sistema.

En síntesis, una concepción y una política educativa clara, que expresaba una voluntad de cambios en la educación en general, de ampliación del campo educativo reconociendo a la educación no formal, y en esa perspectiva, facilitar el surgimiento y desarrollo de la educación de personas jóvenes y adultas, a nivel formal y no formal, como expresión real de una educación para todos a lo largo de toda la vida.

 

2.- Avances en el proceso del reconocimiento legal

El proceso del año 2006, aportó elementos significativos y relevantes entre los que se cuentan dos Resoluciones Presidenciales, en el año 2007 a cargo del Presidente Tabaré Vázquez y en el año 2010 a cargo del Presidente José Mujica, que crean dos Comités Nacionales interinstitucionales, bajo la coordinación del MEC, para la preparación de CONFINTEA VI y el otro para el seguimiento e implementación de sus resoluciones.

Todos los aportes se plasman en la Ley General de Educación (Nº 18.437) que se aprueba en Diciembre del año 2008.

Los conceptos más importantes que corresponde destacar son:

  • El derecho a la educación, para todos los habitantes y a lo largo de toda la vida: art. 1; además de los derechos y deberes de los educandos y de la familia (art. 72 a 75)
  • La participación es un principio fundamental de la educación; se asignan cometidos, se mencionan actores y se crean diversos ámbitos.
  • Las metodologías que se apliquen deben favorecer la formación ciudadana y la autonomía de las personas (art. 9)
  • El educando es y debe ser el sujeto de la educación (art. 5)
  • La política educativa nacional tendrá como objetivo fundamental, que todos los habitantes del país logren aprendizajes de calidad, a lo largo de toda la vida y en todo el país, así como el Estado articulará las políticas educativas con las políticas de desarrollo humano, cultural, social, tecnológico, técnico, científico y económico (art. 12)
  • Se crea el Consejo Nacional de Educación No Formal CONENFOR (art. 92) y entre sus cometidos se establece “promover y coordinar acciones educativas dirigidas a personas jóvenes y adultas” (art. 94 inc. D)
  • La educación formal de personas jóvenes y adultas está prevista expresamente (art. 59 inc. P)

3.- Avances y dificultades, de la teoría y de la política:

 

 a) Aún hay diferencias entre la teoría y la práctica

Se menciona la educación de adultos en los documentos de política y programas educativos, y se reconoce la importancia de promover el aprendizaje a lo largo de toda la vida. La alfabetización aparece mencionada en el texto legal, se reconoce su importancia y se implementan acciones, si bien desde el punto de vista conceptual debemos continuar  evolucionando.

Pero, aún falta mucho por avanzar; se mantiene aún una visión tradicional sobre la alfabetización y la educación de personas jóvenes y adultas

 

b) Tensiones y preocupaciones:

Los avances en el discurso, no se acompañan de avances conceptuales:

  • La alfabetización no es un problema importante en el país actualmente; sus dimensiones han disminuido en el período, si bien las actuales acciones se encuentran subordinadas al nivel de la educación primaria.
  • A nivel de la educación formal de personas jóvenes y adultas, es donde se aprecian mayores avances en estos 10 años. Se han creado varios programas especiales e innovadores promoviendo la reinserción y continuidad educativa de las personas jóvenes y adultas. Se ha creado una institucionalidad específica dentro de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP).

Cabe reconocer que aún falta mayor coordinación intrainstitucional en la ANEP. Se gestiona por subsistema (primaria, secundaria, técnico-profesional) y no se reconoce un marco teórico – metodológico específico para la EPJA como tal. Los avances en objetivos, contenidos, metodología y perfil docente, así como en política educativa: descentralización territorial, articulaciones e innovaciones, se ubican casi exclusivamente a nivel de la educación primaria.

  • A nivel de la educación no formal de personas jóvenes y adultas, su reconocimiento es reciente, desde el año 2005 y aparece en la Ley General de Educación en el año 2008. Se considera muy importante la creación de CONENFOR que empieza a funcionar en 2009, resultando una estrategia interinstitucional, intersectorial, de articulación, coordinación y promoción de una educación no formal de calidad.

El desarrollo de la educación en sentido amplio y profundo (que incluye la EPJA) y su articulación con las políticas públicas, la vida humana de todas las personas y la convivencia social, depende de incidir en el bloque conceptual hegemónico, social y cultural de nuestro país.

 

c) Educación: ¿Economía vs. Ciudadanía?

Antes del año 2005, podemos decir que la educación era considerada mayoritariamente como “la preparación para tener empleo” (y en la hipótesis más optimista, era para lograrlo y mantenerlo), lo que de alguna forma ubica a la educación  en relación directa con la mera obtención de ingresos. Predominaban aún conceptos del neoliberalismo de décadas pasadas.

El desarrollo productivo y tecnológico actual pone al descubierto las carencias de políticas educativas anteriores y muestra las necesidades actuales y las perspectivas del desarrollo económico. La oferta educativa es demasiado limitada para satisfacer la demanda de la producción actual. También hay carencias en el mundo productivo, tanto de gobernantes, empresarios y trabajadores, en la búsqueda de diálogo y comunicación con la educación.

Por otra parte, también se pone en discusión el perfil del participante en la EPJA, el sujeto de la educación y sus intereses en seguir estudiando, en continuar aprendiendo. Sus necesidades, intereses y problemas, para la vida, más allá del empleo y los aspectos económicos, manifestados de múltiples formas, nos están mostrando señales que debemos analizar. Seguramente hay algo en nuestras propuestas educativas que debamos cambiar en función de “comunicarnos” mejor con ellos; hay algo de la “identidad y naturaleza” de la EPJA que debemos analizar y repensar.

Entonces, estamos ante una encrucijada; la gran preocupación que existe actualmente en impulsar más y mejor educación, ¿se explica en el interés por la economía o por la ciudadanía? ¿cuál es el papel de la producción en la vida social? ¿cuál es el papel de la educación para la vida y convivencia social de los sujetos?

 

d) Sin créditos ni reconocimiento (aún)

La demanda de acreditación del aprendizaje no formal e informal ha aumentado significativamente entre la población adulta interesada en continuar su educación o buscar el reconocimiento de sus competencias para el empleo y continuar con sus aprendizajes.

La validación de conocimientos para habilitar la reinserción y continuidad educativa ha sido expresamente reconocida en la Ley General de Educación de 2008 (art. 39) pero si bien el tema se encuentra en la agenda y se ha aprobado una reglamentación, aún no ha sido implementado.

De todas formas constituye un avance significativo el reconocimiento a los “conocimientos, habilidades y alcanzados por una persona fuera de la educación formal”, lo que contribuye a la consolidación de una concepción de aprendizaje a lo largo de toda la vida y una política de educación, formal y no formal, para personas jóvenes y adultas.

 

e) La gestión: ¿un problema técnico o político?

La gestión requiere destreza técnica, pero fundamentalmente una concepción política y una fundamentación teórica, con disposición real a la participación, en todos los niveles.

La gestión se debe sustentar en una política de participación que contemple a todos los actores: autoridades del gobierno, profesionales del Estado, la academia, los sindicatos, los empresarios y el resto de la sociedad civil.

Uno de los resultados a buscar, es crear una institucionalidad efectiva, eficiente y permanente, como el medio idóneo para garantizar la continuidad de las políticas y el logro de los impactos pensados. En esto debemos tener en cuenta diferentes dimensiones:

  • Intrainstitucional: al interior de cada institución que participa;
  • Interinstitucional: con la participación de las diferentes instituciones que corresponda;
  • Intragubernamental: porque se requiere mucha comunicación y coordinación al interior del gobierno, para llevar a cabo, de esta forma, las políticas.
  • Intersectorial: superando el esquema tradicional de la fragmentación de las políticas públicas en sectores diferentes y separados, para convocar a todas las perspectivas que tienen incidencia en la educación.

La tarea nos debe involucrar a todos, por lo tanto la articulación y coordinación, además de constituir un medio, pasan a tener contenido y ser también objetivos específicos.

La gestión requiere trabajar con profesionalidad, desarrollando una metodología rigurosa diseñando e implementando mecanismos de: planificación y evaluación de la política y los programas; monitoreo y seguimiento; incidencia en las prácticas educativas y acumulación de los aprendizajes.

La información es un elemento clave. Por lo tanto hay que prever dispositivos para generarla, disponerla e intercambiarla. La misma debe ser: pertinente y relevante; debe estar en forma oportuna. Debemos difundir y comunicar, informar, rendir cuentas y educar, por medio de la información.

La Cooperación Regional e Internacional puede jugar un papel muy importante, en la medida que la convoquemos y se participe, contribuyendo a la articulación, coordinación, legitimación, para “ayudar a pensar” las políticas, los programas y las prácticas.

 

4.- Reflexiones finales

Para impulsar la «educación de personas jóvenes y adultas» y el «aprendizaje a lo largo de toda la vida», es imprescindible haber construido una determinada visión del modelo de vida en sociedad que queremos tener en nuestra sociedad, una cierta visión del ser humano y de la vida individual y social.

En este sentido, los conceptos de educación y de cultura, pasan a tener una determinada dimensión que nutre y orienta todas las acciones: las políticas, los programas y las prácticas educativas.

Tenemos ideas y voluntad política para implementar un cambio social para que todas las personas vivan mejor, pero también tenemos tradiciones y concepciones instaladas, difíciles de modificar. Aún no son totalmente claras y comprendidas, las ideas de «educación de personas jóvenes y adultas» y «aprendizaje a lo largo de toda la vida». En general, la educación de personas jóvenes y adultas en Uruguay sigue teniendo un carácter “difuso y vulnerable”.

Este problema quizás no sea exclusivo de nuestro país, sino que hay algo que la EPJA debe revisar en torno a sus propuestas y a la pertinencia de las mismas para los sujetos de la educación. La “identidad y naturaleza” de la EPJA debe estar en discusión.

Los problemas conceptuales inciden directamente en las dificultades de articulación y coordinación; persisten aún la competencia, la duplicación de esfuerzos y el mal uso de los recursos; resulta difícil movilizar, e incluso identificar, la gran variedad de actores de la educación, para lograr una acción concertada y efectiva, que produzca los cambios a los que aspiramos. Es imperioso reconocer que la “educación” es un vasto campo de posibilidades, que va mucho más allá de los límites tradicionales de la educación escolar y de la infancia.

Es necesario crear relaciones más sólidas entre “esa” educación, incluyendo la EPJA, y otros sectores, tales como el trabajo, la producción, la salud, la cultura, los diferentes programas sociales, la educación escolar, la física, la recreación y los deportes, el medio ambiente. 

Es fundamental continuar el proceso de construcción de los marcos teóricos y metodológicos que la educación de personas jóvenes y adultas, sus necesidades y posibilidades de aprendizajes, requiere.

Es muy importante dotar de una institucionalidad nueva y efectiva para implementar las políticas y los programas con la debida profesionalidad, resignificando el concepto de “gestión educativa”, incluyendo contenidos de la política y de la pedagogía.

A diez años apenas de haber emprendido estos cambios, nos sentimos con una rara sensación de satisfacción e inconformismo a la vez, porque si bien se ha hecho mucho, todavía queda mucho por hacer. Muchas personas esperan aún respuestas y propuestas.

Hemos instalado la reflexión y el debate sobre estos temas y hemos realizado acciones concretas con avances evidentes y dificultades a superar. Debemos seguir trabajando para profundizar las políticas emprendidas. Hemos demostrado que los cambios son necesarios y también son posibles.

 


Notas

(1) MEC (2006) Anuario Estadístico de Educación 2005, Montevideo

(2) Colaboraron y trabajaron con nosotros en el período: Violeta Núñez, Jaume Trilla, María Teresa Sirvent, Rosa María Torres, José García Molina, Olga Niremberg, Bettina Bochynek, Ulrike Hanemann, Timothy Ireland, Paul Belanger, Sergio Haddad, Evelcy Monteiro, Roberto Da Silva, Lidia Rodríguez, Sylvia Schmelkes, Mercedes Ruiz, Ernesto Rodríguez, Graciela Riquelme, Alberto Biondi y Ariel Zysman.

 


Jorge Camors. Educador, Licenciado en Ciencias de la Educación, Profesr. Adjunto,  el Instituto de Educación , Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidad de la República, Montevideo,  Uruguay.